Il faut reconnaitre au projet de société du Président Patrice Talon le mérite d’être l’unique projet de société ayant précisé un objectif sous sectoriel de porter la production cotonnière au-delà de 500 000 tonnes.
Le Président promet également que le secteur cotonnier deviendra la locomotive dans l’utilisation des machines agricoles. Pour parvenir à l’atteinte de ces objectifs, il faudra éviter de reproduire les erreurs du Président sortant et poursuivre la politique de restructuration économique du secteur entamée dans les années 90. En plus de la volonté politique, la réussite dans ce sous-secteur agricole sera conditionnée par des mécanismes de soutien. IMANI Francophone propose des pistes d’encadrement pour accompagner la dynamisation du secteur cotonnier qui est à l’heure actuelle au cœur de l’activité économique de plus de 3 millions de béninois.
Beaucoup de réformes, faible impact
Il y a seulement sept / huit ans, en 2007-2008, le Bénin produisait deux fois plus de coton que la Côte d’Ivoire, en 2014-2015, la Côte d’Ivoire produit environ plus d’une fois et demie la production du Bénin. Dans la même période, le Mali est passé d’environ le même niveau de production que le Bénin à une fois et demie la production béninoise et le Burkina, d’environ 1,3 fois à plus de 1,7 fois la production du Bénin. Ce sont des chiffres édifiants qui se passent de commentaires. [i]
Le coton avait en effet été retenu comme un outil clé de réduction de la pauvreté au Bénin. Malgré son incursion dans les politiques de développement, le seuil de pauvreté s’est maintenu à plus du tiers de la population. Un nombre considérable de réformes ont été effectuées depuis les années 1990 mais les résultats ont été bien en dessous des espérances. Ces réformes n’ont jamais permis de résoudre les problèmes d’approvisionnement en intrants de qualité, de non-respect des règles établies par les différents acteurs privés et des difficultés de l’Etat à jouer son rôle régulateur. De facto, la production a depuis lors évolué en dent de scie sans réel impact sur les producteurs de coton.
La politique de diversification agricole mise en place par le gouvernement sortant a été formulée dans le but de permettre au Bénin de réduire sa vulnérabilité due à son régime de monoculture. L’attention portée au coton passerait donc au second plan comme en témoigne la classification effectuée dans le Plan Stratégique de Relance du Secteur Agricole qui range le coton dans le 2ème groupe prioritaire après celui du manioc, du maïs, de l’igname et de la viande. A en juger par le projet de société du Président élu, le gouvernement devrait poursuivre sur la lancée de la diversification. Le respect des accords entre les différents acteurs et une politique de concurrence sont des facteurs importants pour cette réussite.
Comprendre l’urgence d’une politique de concurrence pour les privés
L’organisation effective du secteur cotonnier est l’épine la plus piquante de l’équation cotonnière. La clé de cette équation réside dans la capacité du gouvernement à jouer son rôle de régulateur en veillant à satisfaire les intérêts des différentes familles à travers la conception de mécanismes adaptés.
Etonnement, le gouvernement qui avait embrassé le processus de libéralisation depuis les années 90 a fait un pas en arrière sous le Président Yayi Boni en abrogeant en 2011 l’Accord-cadre entre l’Association Interprofessionnelle du Coton (AIC) et l’État pour la gestion de la filière (après l’adoption du même l’accord en 2009). De facto, depuis 2011, l’Etat s’implique dans l’activité d’approvisionnement en intrants. Cette décision a probablement contribué à relancer la filière. Cependant, l’on est en droit de se demander « au bénéfice de qui ? ».
Une étude du Africa Region souligne que sous un régime monopolistique, le sous-secteur cotonnier béninois continuera à générer des pertes pour les partis prenantes à moins à moins d’être indéfiniment subventionné par l’Etat. La concurrence entre les acteurs privés peut avoir des effets bénéfiques pour l’économie nationale et les différentes parties prenantes. Ce fut typiquement le cas dans le secteur des télécoms où la concurrence avait permis de diversifier les services proposés et de réduire de façon drastique les coûts exorbitants jadis proposés par les premiers réseaux GSM qui avaient le monopole du marché. Dans le cas du secteur cotonnier, une politique de concurrence avisée permettra de l’orienter vers un régime de compétition oligopolistique, ce qui permettra typiquement d’avoir un mécanisme de fixation de prix plus efficace.
Promouvoir les think tanks pour des alternatives informées
Durant les 10 dernières années, nous avons assisté à des réformes ‘’ping pong’’, improvisées et franchement incohérentes. Il est indispensable que le gouvernement entrant investisse dans la création de think tanks qui produiront des alternatives informées aux politiques publiques envisagées par le gouvernement.
Les premiers think tanks ont été créés aux Etats-Unis après la guerre de sécession de 1861-1865. Ils étaient financés par l’Etat et leur rôle était d’assister le gouvernement dans la conception l’implémentation des politiques et réformes institutionnelles afin de garantir au peuple américain un futur plus radieux. Aujourd’hui les think tanks existent sous des formes variées de par leurs modes de financement et leurs modalités de fonctionnement.
Pour pallier aux carences en information dans la prise de décision, le gouvernement devra soutenir les recherches propres au gouvernement mais aussi celles indépendantes. Il s’agira de de compléter les efforts des instituts comme l’Institut National des Recherches Agricoles du Bénin par la promotion de think tanks divers : ceux spécialisés dans la recherche appliquée à la culture de coton, ceux spécialisés dans la recherche empirique, les think tanks spécialisés dans le plaidoyer, dans l’agriculture (etc.). Ces mesures permettront de certifier la pertinence de ces politiques et faciliteront d’autre part la conduite des études d’impact appropriées.
Politique rationnelle et transparente de gestion des subventions agricoles
Sur le marché international, de petits pays producteurs de coton comme le Bénin ou le Burkina sont en compétition avec une puissance économique telle les Etats Unis qui subventionne également son coton (à coup de milliards qui équivalent aux budgets nationaux de petits pays africains). A ce propos, une étude d’OXFAM révélait en 2001 que le Bénin perdit 33 millions de dollars (le double de l’aide étrangère dans la même période) en raison des politiques de subventions des Etats Unis.
Face à une telle situation, le Bénin en tant que pays pauvre doit comprendre que les subventions ne sont pas des solutions miracles. Elles constituent des poids financier importants pour le gouvernement. Les impôts prélevés des citoyens devront être utilisés à des fins utiles et productives.
D’après une étude réalisée par la Cellule d’analyse des politiques de développement (CAPOD) en 2012, pas moins de 75% des efforts gouvernementaux d’investissement et d’accompagnement des acteurs sont mobilisés et absorbés pour relancer le sous-secteur agricole du coton. Pourtant, rien n’a empêché la filière de régulièrement chuter jusqu’en 2011. Mieux, d’après les chiffres du Ministère de l’Agriculture de l’Elevage et de la Pêche, plus de de 93 milliards de francs CFA de subventions ont été allouées au secteur cotonnier entre 2011 et 2015. Pour un petit pays comme le Bénin, c’est une somme conséquente.
A la lumière des politiques cotonnières mises en branle, il n’existe pas, pour l’instant, de lien positif entre l’augmentation du montant des subventions et l’amélioration du pouvoir économique des producteurs de coton. La logique voudrait que les subventions soient allouées de façon avisée afin de bénéficier effectivement aux pauvres producteurs de coton qui en ont certainement autant besoin que les opérateurs privés. Une balance intelligente devra être faite entre les subventions et la protection sociale accordée aux paysans. Par ailleurs, dans le but de prévenir la corruption, le Président pourrait faire preuve de bonne volonté en mettant à la disposition du public la liste des bénéficiaires des subventions qui seront allouées.
Références
- [i] Hounkpè (2015), ‘’ Production du coton au Bénin : Encore beaucoup d’efforts à faire !
- ‘’, Wathi, http://www.wathi.org/laboratoire/tribune/production-coton-benin-avons-beaucoup-defforts-a-faire/
- IMANI Francophone (2016) ‘’Une Evaluation technique des projets de société des partis politiques’’
- Talon (2016), ‘’Le nouveau départ’’
- MAEP (2010) ‘’Plan d’Investissement Agricole 2010-2015’’
- Plan stratégique de relance du secteur agricole (2011)
- OXFAM (2002), Cultivating poverty. ‘’The impact of US cotton subsidies on Africa. Oxfam Briefing’’ Paper, No. 30. Oxfam, Oxford, United Kingdom. August 2002, 36p
- Gergely (2009), ‘’Comparative analysis of organization and performance of African sectors: the cotton sector of Benin” Africa Region Working Paper Series No. 125 March, 2009
