La politique camerounaise de gestion des déchets ménagers s'appuie sur un partenariat public-privé qui permet aux plus grandes villes camerounaises de disposer d'un service régulier de collecte et de traitement des ordures ménagères. Ce modèle, qui a fait ses preuves, reste confronté à la pérennité de son financement mais il peut constituer un exemple de solution intéressant pour des pays confrontés à des problèmes similaires.
La ville de Douala a été la première à concéder, en 1969, la gestion de ses déchets solides municipaux à une entreprise privée suite au constat d échec de la gestion en régie municipale. La ville de Yaoundé suivra, dix ans plus tard. En 1987, dans une dynamique de décentralisation, l administration centrale a attribué la compétence de gestion des déchets non pas aux communautés urbaines de Douala et Yaoundé, mais aux communes d arrondissement, subdivisions nouvellement créées des communautés urbaines. Alors que le législateur a cru, de cette façon, renforcer la gestion de proximité, aucune commune d arrondissement n a réussi à assurer un service de qualité malgré les financements alloués. L échelle de gestion trop restreinte, une mauvaise coordination entre acteurs, les impayés des communes et le manque de qualification du secteur privé ont fait de cette expérience un échec. Les métropoles de Yaoundé et de Douala étaient à cette époque considérées comme les grandes villes les plus sales d Afrique subsaharienne. Pendant près d une décennie, l administration camerounaise a tâtonné. En 1994, elle a créé en partenariat avec la Banque mondiale un programme spécial de gestion des ordures ménagères, dénommé Programme Social d Urgence (PSU) pour assainir les métropoles de Douala et Yaoundé, où foisonnaient alors de multiples décharges à ciel ouvert.
Ce programme, qui visait également à atténuer les effets de la crise et de la dévaluation en favorisant des initiatives à haute intensité de main-d Suvre, a été un échec. Centralisé au niveau du ministère des Finances, peu équipé pour une telle tâche, il n a pas permis un pilotage et un contrôle rapproché de la gestion des déchets. L exécution du service a été, en outre, confiée à des ONG et des associations peu efficaces. L échec de ce programme est venu à son tour confirmer le fait que la rapide croissance des villes ne pouvait plus s accommoder d un système de collecte et de traitement des déchets bricolé et déterminé par des contraintes externes.
« Pendant près d une décennie, l administration a tâtonné. »
En 1998, de nouveaux contrats ont été signés entre les communautés urbaines de Yaoundé et Douala et la société Hysacam qui était déjà présente dans le secteur à l époque des premiers partenariats public-privé. Des contrats avec une douzaine d autres villes de taille plus petite seront signés la décennie suivante.
Une nouvelle politique des déchets
L administration a tiré dès la fin des années 90 les conséquences de ses tâtonnements à travers une nouvelle vision qui constitue le fondement de la politique camerounaise en matière de gestion des déchets. Le premier principe de cette politique est la reconnaissance de la gestion des déchets comme une compétence structurante : elle doit être mise en place et gérée à l échelle de la ville sous l autorité d une seule institution ici, la communauté urbaine. D autres pays africains ont, eux, privilégié une décentralisation au niveau des quartiers ou une privatisation de l intégralité du circuit avec des opérateurs qui doivent collecter eux-mêmes auprès des ménages la rétribution de leur service. Ce dernier système d usager-payeur ou Pay As You Dump (En français : Payez ce que vous jetez ) s avère bien peu adapté au service de collecte des déchets, car les moyens de contrainte auprès des usagers sont beaucoup plus limités que dans les secteurs de l eau ou de l électricité.
« Une des raisons du succès d Hysacam réside dans sa capacité d adaptation à l évolution des besoins. »
En effet, un ménage dont les déchets n ont pas été collectés trouvera toujours le moyen de s en débarrasser. Le second principe de cette politique est de mieux prendre en compte la spécificité du métier, qui exige une approche industrielle. Pour respecter des objectifs quantifiés et des contraintes de coûts, il faut sortir d une logique de gestion uniquement publique, en régie, trop contrainte par des biais politiques et sociaux. L administration territoriale doit conserver un rôle de donneur d ordre et de contrôleur, où elle est historiquement compétente, tandis que le secteur privé apporte son savoir-faire technique et sa rigueur de gestion.
L'AUTEUR : JEAN-PIERRE YMELÉ >>
Jean-Pierre Ymelé dirige l Agence Hysacam de Douala, qu il a intégrée en 1998 en tant que responsable de la communication. Docteur en épistémologie et en histoire des sciences à l université de Paris 7 - Denis Diderot, il est l auteur de Science, Technology and Development: Stakes of Globalisation Sa pratique de la gestion d entreprise et ses recherches en politiques des sciences et du développement s enrichissent mutuellement.
Des contrats d objectifs sont signés entre les parties pour clairement encadrer les obligations et les responsabilités de chacun. Il s agit aussi de sortir des modes alternatifs de gestion des déchets, comme la collecte par des ânes attelés ou l usage du concept d usager-payeur. Ces méthodes, considérées par certains comme plus adaptées aux villes d Afrique subsaharienne (Parrot, Sotamenou et al., 2009), ont largement montré leurs limites, notamment dans des villes de plusieurs millions d habitants. Le troisième principe est que la gestion des déchets doit bénéficier, compte tenu de ces enjeux, de ressources-liées transférées par l État, dans le cadre d une décentralisation maîtrisée (Follea et al., 2001).
L efficacité reconnue d Hysacam
Hysacam est la principale société privée de traitement des déchets ménagers au Cameroun. Elle est signataire de contrats de gestion avec 14 villes camerounaises. En décembre 2009, réunis à Marrakech (Maroc), les maires africains ont reconnu son efficacité en lui décernant le 1er prix « Africités de la gestion des déchets en Afrique ». Une des raisons du succès d Hysacam réside dans sa capacité d adaptation à l évolution des besoins. Elle a embauché des personnels compétents et déployé des équipements modernes et bien entretenus, nécessaires pour gérer les déchets de villes pouvant atteindre plusieurs millions d habitants.
Ces moyens lui permettent d atteindre des taux de collecte de 80 % à 90 %. Pour traiter les quartiers plus difficilement accessibles, Hysacam a développé des accords de pré-collecte avec des associations qui récupèrent les déchets dans les quartiers enclavés et les acheminent vers les bacs de l entreprise. Une telle organisation ne peut fonctionner que si l opérateur privé respecte ses engagements et si les points de regroupement sont clairement encadrés (Ps-Eau & er PDM, 2003).
Par ailleurs, Hysacam est conscient que la gestion des déchets est une mission de service public avec des exigences et une sensibilité sociale particulières. Il est donc très important d assurer une continuité dans le service même si le commanditaire accuse des retards dans ses paiements. Hysacam s est donc adaptée à cette spécificité et pallie cette contrainte en maintenant en permanence une relation de confiance avec les banques locales. Ce modèle de gestion a contribué à rassurer les autorités publiques sur la fiabilité de l entreprise ; elles sont aujourd hui convaincues de l intérêt du recours au secteur privé. Le succès d Hysacam a contribué à redonner de la valeur au métier. Aujourd hui, la tendance est d ailleurs au retour des multinationales du secteur en Afrique.
Ce retour reste toutefois timide, les multinationales ayant encore du mal à s adapter aux particularités du contexte africain les coûts trop élevés et la faible confiance dans les pays limitent l investissement.
Un fort subventionnement de l Etat
La fiscalité relative à la gestion des ordures repose sur un système de taxes communales directes dédiées au financement des services de proximité : l éclairage public, la distribution de l eau, l enlèvement des ordures ménagères. L État centralise la collecte des taxes auprès des salariés et des entreprises et les redistribue aux municipalités. Cette taxe pose un problème fondamental lié à l insuffisance de son assiette, limitée aux secteurs formel et public, qui représentent moins de 10 % de la population (INS, 2011). Dans les principales villes que sont Douala et Yaoundé, cette taxe finance moins d un dixième de l activité de collecte et le reste du financement étant assuré par des subventions de traitement des déchets
« L État octroie sur son budget propre 85% des financements nécessaires à la gestion des déchets dans les principales villes du Cameroun. »
À défaut d entreprendre une démarche pour améliorer et augmenter la taxation, qui aurait été trop lourde socialement, l administration centrale camerounaise a choisi de systématiser le transfert aux villes de ressources-liées pour le traitement des ordures ménagères. Cela contraint les municipalités à affecter ces ressources à ce poste de dépense à l exclusion de tout autre. L État octroie sur son budget propre 85 % des financements nécessaires à la gestion des déchets dans les principales villes du Cameroun.
L État pallie donc le faible niveau de recouvrement de la taxe tout en ne modifiant pas la fiscalité. Cet apport de l État ne peut pas constituer en soi une solution durable ; il est nécessaire de trouver un mode de financement plus pérenne. Mais les usagers sont désormais habitués à un service d enlèvement des déchets ménagers de qualité sans qu ils soient toujours conscients du niveau des subventions apportées par l Etat pour le financer. La solution d une indexation de la taxe d enlèvement des ordures ménagères sur les factures d électricité s avère, par ailleurs, peu pertinente. Non seulement elle entraînerait un sentiment d augmentation des coûts de l énergie qui pourrait générer une tendance inflationniste en cascade sur les produits de première nécessité, mais elle ne règlerait pas non plus le problème de l étroitesse de l assiette.
Une solution à explorer pourrait être la taxation à l importation de tous les produits entrants, en fonction de leur potentiel de génération des déchets, sur le modèle européen de taxation du producteur élargie et du 4 consommateur. Les déchets issus des produits importés, représentent en effet 35 % des déchets produits au Cameroun.
Vers un changement de statut des déchets
L administration camerounaise sort peu à peu d une vision hygiéniste des déchets municipaux pour adopter une vision plus environnementaliste et durable. S il n existe pas, aujourd hui, de textes législatifs contra gnants allant dans ce sens, le Ministère camerounais de l Environnement, de la Protection de la Nature et du Développement Durable (MINEPNDED) a intégré la notion de « développement durable » dans son document de stratégie de la gestion des déchets. Trois objectifs hiérarchisés organisent clairement cette stratégie.
Il s agit tout d abord de prévenir et de réduire la production et la nocivité des déchets par le développement de technologies propres et plus économes en ressources. Il faut ensuite veiller à augmenter la valorisation des déchets et enfin, pratiquer l élimination raisonnée des déchets non valorisables. La mise en Suvre d une telle politique se heurte toutefois aux problèmes de financement du secteur. Dans les conditions actuelles de rémunération du traitement des déchets - moins de six euros la tonne, contrea 40a à 120 euros en Europe (Ademe, 2006), il est difficile d envisager une solution écologique au traitement des déchets non biodégradables. Ces niveaux de rémunération permettent difficilement de respecter l intégralité des normes environnementales locales et encore moins internationales, comme les standards de performance de la Société Financière Internationale (SFI).
« La voie camerounaise a été mise en place à contre-courant des recommandations apportées par les bailleurs de fonds de l époque. »
Cette politique se heurte en outre aux difficultés pratiques de valorisation des déchets dans le contexte camerounais actuel. Des solutions sont toutefois possibles, notamment dans le domaine du recyclage. Hysacam, qui participe à cette réflexion, développe par ailleurs sur ses décharges des projets de captage et de traitement du biogaz généré par les déchets ménagers en décomposition. La première centrale de traitement de biogaz en Afrique centrale a ainsi été installée à la décharge de Nkolfoulou, dans la banlieue de Yaoundé. Cet exemple montre encore une fois tout l intérêt d impliquer le secteur privé pour améliorer la gestion des déchets et trouver des solutions efficaces et pérennes pour cette filière.
Consulter l'intégralité du 15ème numéro de la revue Secteur privé et développement de Proparco, intitulé "Les déchets : quels enjeux pour les pays en développement ?"
La voie camerounaise a été mise en place à contre-courant des recommandations apportées par les bailleurs de fonds de l époque. Basée sur une forte volonté politique des autorités publiques, elle s est accompagnée d une mise à disposition de ressources conséquentes et d une délégation du service à une entreprise privée locale. S il reste de nombreux défis à relever stabilité des financements, valorisation des déchets, etc. ce modèle n en a pas moins permis de faire émerger une collecte efficace et durable, qui a notamment été en mesure de s adapter à la forte croissance des villes africaines. Aujourd hui, le Cameroun figure parmi les pays disposant d un des meilleurs systèmes de gestion des ordures ménagères en Afrique de l Ouest et en Afrique Centrale.
